十二五将触及“深水区”中国改革进入全面攻坚期
时间： 2010-11-08

这是一位游客走过锡林郭勒辉腾梁风电场。节能减排是“十一五”期间的一块“硬骨头”，同样也将成为“十二五”规划的一大攻坚方向。新华社发

      还有两个多月，我国国民经济和社会发展第十一个五年规划将最后收官。而早在去年年底，“十一五”规划的不少指标就已陆续提前完成。如GDP增幅、城镇新增就业人数等。我国各级政府执行“十一五”规划的这五年间，尽管经历了一系列自然灾害以及一场席卷全球的金融危机，但我国仍在今年第二季度超越意、法、英、德、日成为全球第二大经济体。成绩虽然喜人，但挑战也不容忽视。例如，在建设资源节约型、环境友好型社会方面，目前的成绩与党和国家提出的既定目标还有相当的距离。

      “改革现在剩下的都是攻坚战，未来的改革要力求在深层次问题上突破，关键是建立起一整套有利于科学发展的制度规则，从根本上为加快经济发展方式提供动力和保障。”国务院发展研究中心宏观经济部研究员张立群在接受新华社记者采访时指出。

      改革越是进入攻坚阶段，推进的过程就越为艰难。而下一个五年也将成为完成一些触及“深水区”、具有全局性和长远影响的改革任务的关键时期。

      可以说，刚刚从一场国际金融危机中率先企稳回升的中国正站在一个新的起点上，未来五年中国改革之路将进入全面攻坚期。

      “十二五”的六大攻坚方向

      1 深化市场化取向的经济体制改革

      2 加快建设资源节约型、环境友好型社会

      3 继续推进收入分配改革

      4 破除城乡“二元”体制、统筹城乡改革

      5 改变社会事业滞后于经济发展的局面

      6 推进政府职能转型和行政管理体制改革

      “十一五”许多指标提前1年完成

      实际上，到去年年底———离“十一五”的截止时间还有一年时———“十一五”规划的不少主要指标就已陆续提前完成。

      根据“十一五”规划，2006年至2010年应实现“国内生产总值(G D P)年均增长7.5%，实现人均国内生产总值比2000年翻一番”。而根据国家统计局发布的数据，2006年至2009年的年均经济增长率达到10.7%，今年上半年G D P同比增长11.1%。到去年年底，中国已提前一年实现“十一五”规划所要求的经济增长目标。

      此外，公共服务和人民生活也得到了改善。根据人保部的公开资料，2009年底，全国参加城镇基本医疗保险人数超过4亿人，新型农村合作医疗达到8.3亿人，基本医疗保险制度覆盖面超过12亿人，提前一年完成“十一五”规划确定的目标。2006年到2009年，城镇新增就业年均增长1100万人以上，若算上2010年上半年城镇新增就业人数638万人，提前半年实现“十一五”规划5年城镇新增就业4500万人的目标。

      尽管从指标完成情况上看，“十一五”规划成就显著，但梳理以往五年计划的实施成果，绝大多数指标都会提前完成。清华大学中国与世界经济研究中心研究员袁钢明却认为“指标定得过低，完成没有压力”。

      节能减排目标引发拉闸限电风波

      “十一五”规划制定的指标完成起来真的没有压力吗？也并非完全如此，“节能减排目标”就是一块“硬骨头”。

      一个月前，各地为了突击完成十一五的节能减排目标，引发了一场拉闸限电风波。

      早在“十一五”之初的2006年，国家发改委就与除西藏外的30个省(市、区)人民政府、新疆生产建设兵团和14家中央企业签订了节能目标责任书，并实施了能耗指标公报制度。部分地区将G D P能耗指标纳入政府领导班子考核指标体系，在山东省、陕西省、华能集团等试行节能“一票否决制”。

      不过，节能减排的目标实施情况并不如人意。今年上半年，单位G D P能耗不降反升，同比上升0.09%。即使按照国家统计局7月公布的修正调高后的新数据———2006年至2009年累计单位G DP能耗降幅达15.69%计算，下半年单位G D P能耗需再降4.4%，才能达到预期目标，如期完成节能的任务仍然艰巨。

      由于时间紧，任务重，一些地方只好临阵磨枪，使出非常手段应对。自7月底以来，浙江、江苏、河北、山西等省，先后开始对一些高耗能企业实施强制性拉闸限电或惩罚性电价政策。

      随着节能减排任务大限将至，拉闸限电甚至超出工业用电范畴，实行全民“一刀切”。在河北安平县，为了“节能”，自9月3日起，该县实施有序限电，每供电50小时停电22小时，连居民、医院乃至红绿灯都无法幸免于难，民众争购水桶和发电机。

      9月7日，发改委下发通知，指出这种做法违背了节能减排的初衷，必须立即予以纠正。

      清华大学中国与世界经济研究中心研究员袁钢明告诉南都记者，事实上，5年前在节能减排指标提出之初，外界便有质疑之声，认为这一指标定得过高，难以完成。

      对此，国家发改委副主任解振华解释，国内“十一五”节能减排目标在向各地分解时也考虑了各地发展的情况，但他承认“十一五”指标分配还是有些问题。

      十一五规划如何验收？

      据了解，目前我国尚无对五年规划进行终期“验收”的机制。多名不愿意具名的发改委系统人士表示，在我国，各地均会召开五年规划的验收会，但全国性的验收总结会，尚未举行过。上述人士认为，由于每个五年计划或者五年规划都能如期完成，使得这个会议没有特别必要。

      不存在所谓的最终“验收”

      一位发改委官员告诉南都记者，“十一五”规划整体完成情况是一个宏观上的概念，因此并不存在所谓的最终“验收”。按照惯例，发改委规划司将根据掌握的数据对“十一五”规划进行较全面的成就综述，这项工作将在“十二五”上半年进行，或可看做是一种“综合验收”。

      中国(海南)改革发展研究院院长、中国经济体制改革研究会副会长迟福林接受南都记者采访时表示，对于五年规划的执行情况，中央政府对地方政府、各部门都会进行检验，政府还需向同级人大进行原则性的汇报，不过这种检验尚不够完善。

      “规划必须要有验收机制，这关系到规划的严肃性问题，”迟福林说，“五年规划的制定和检验都应该制度化，不仅规划的编制需要对外公布，规划的执行过程和执行结果也应在更广泛的范围公开，使大家对实施情况更了解。”

      首次聘请第三方评估团队

      除了检验机制化外，迟福林还建议五年规划应建立评价机制：“评价机制更重要，光有政府检验自己不行，应该建立广泛的多方面专家参与的评价机制。”

      实际上，在对五年计划或规划实施情况的评估方面，近十年来已经取得了一定的进步。

      从“十五”计划起，我国开始首次启动对五年计划进行中期评估，其中期评估结果还为“十一五”规划的制定提供了参考。

      “十一五”期间，中期评估机制发展得更加符合国际惯例———采取自我评估和外部评估相结合的方式，并首次聘请第三方评估团队进行专业评估，最后由国务院发展研究中心、清华大学国情研究中心和世界银行三家机构共同承担。

      世行报告客观评价“十一五”

      世界银行报告草稿的概要于2008年7月初完成并提交，报告草稿全文于10月初完成并提交。

      根据世界银行最终发布的报告：中国“十一五”规划中最重要的社会目标取得了显著进展，但经济活动从工业和投资转向服务业和消费的再平衡收效不大。

      世界银行指出，尽管政府做出了巨大努力，但缺乏果断的再平衡措施也几乎不可避免地导致城乡收入差距进一步扩大。报告指出，展望未来，需要大力促进经济再平衡以推动实现这些目标，巩固已经取得的社会成果。报告中讨论的再平衡政策议程范围广泛，涉及到宏观经济政策调整和结构改革。

      2008年12月，十一届全国人大常委会第六次会议上，国家发改委主任张平受国务院委托将关于“十一五”规划《纲要》实施中期情况向人大常委会报告。当时这份第三方的评估报告和问卷调查报告的摘要也一并提交供委员审议时参考。

      而这也是全国人大常委会首次对五年规划中期评估报告进行审议。（南方都市报）