绿色生态，美丽广东 ------广东省碳排放权交易试点工作综述
时间： 2017-06-21

文/广东省发展和改革委员会

前言

广东省是全国经济大省，人口大省，经过三十年改革开放，经济社会取得了翻天覆地的变化。“十二五”以来，广东省积极响应国家号召，把绿色低碳发展纳入永续发展战略，成为全国首个低碳生态城市建设示范省，在经济社会取得跨越性发展的同时，推动应对气候变化和低碳发展工作取得了显著成效。5月的南粤大地，郁郁葱葱，鲜花盛开，生机盎然。适逢全国低碳日到来之际，为了进一步节约资源和保护环境的基本国策，培育和践行节约集约循环利用的资源观，大力倡导勤俭节约的社会风尚，推动绿色低碳发展。记者专赴广东进行采访，实地了解广东实地发展建设情况。所见所闻，深刻感受到广东应对气候变化和低碳发展工作取得的突出成就，以及广大群众强烈的低碳环保生活理念和责任意识。

党的十八大、十八届三中全会明确要求大力推进生态文明建设，积极开展碳排放权文易试点，探索建立碳排放权文易制度。广东省积极响应中央号召，2011年10月，国家发展改革委确定广东、北京、上海、天津、重庆、湖北、深圳为碳排放权交易试点省市。广东省委、省政府高度重视，将碳排放权交易作为贯彻落实五大发展理念，推动生态文明和供给侧结构性改革，运用市场机制实现温室气体排放控制目标的重大改革与体制机制创新。2013年12月，广东省政府召开广东省碳排放交易市场启动仪式，国家发展改革委时任副主任解振华、广东省政府常务副省长徐少华为广东碳市场鸣锣开市。广东试点经验做法多次获得国家发展改革委的充分肯定，时任国家发改委主任徐绍史一直认为 “广东碳交易搞的很好”。在全国碳市场建设思路研讨会上，国家发改委张勇副主任特别表扬了“广东的配额有偿发放的做法好”。

一、试点工作进展及成效

自2013年12月启动至今，经过不断探索经验、完善机制，努力创新，广东省已建立起系统完备、公开透明、运行有效、全国领先的碳排放管理和交易市场体系，连续两年100％完成年度配额清缴履约任务，市场运行总体情况良好，有偿配额拍卖和交易成交量（不含深圳）累计近5600万吨，总成交金额近14亿元（至2017年4 月30日），2016年度以来价格稳定在10-15元吨之间，有力保障了企业碳排放总量和强度“双降”目标的完成。

（一）确定纳入企业范围。覆盖企业范围为电力、水泥、钢铁、石化、造纸、航空六大行业年排放2万吨以上二氧化碳的企业，全省共250家左右，排放总量约占全省的65％左右。近三年广东省年均发放配额至加亿吨，市场体量为全球第三（仅次于欧盟、韩国），位居国内七个试点地区之首。

（二）构建法律法规体系。以广东省政府令出台《广东省碳排放管理试行办法》（粤府令197 号），对企业碳排放行为进行约束，并赋予发改部门碳排放管理职能。根据广东省政府令，广东省发展和改革委员会配套制定了配额管理和企业排放报告两个实施细则，编制了省级碳排放报告核查指南和方法学，每年制定发布配额分配方案，对年度配额总量、配额分配方法、分配因子、基准值、有偿配额发放规则等一律上网公开。

（三）健全碳排放管理机制。广东省政府在低碳省试点工作联席会议制度下，专门设立了广东省碳排放权交易试点专责协调领导小组，由广东省常务副省长任组长，统筹推进试点工作；在广东省发改委新设应对气候变化处作为专责部门，并建立省市两级碳排放管理体制，由地方发改部门负责碳排放报告报送和督促企业履约。我委与中山大学共建省应对气候变化研究中心，负责碳排放日常管理及技术支撑等工作。 

（四）建立专家智库和第三方核查队伍。依托中山大学、中科院能源所、广东省社科院、广东省技经中心、赛宝认证中心、CQC广州中心、广碳所等组成广东碳交易智库，为政府出谋划策。专门组建包括低碳专家、行业协会、控排企业代表在内的配额评审委员会、配额技术评估小组，对配额政策进行科学论证和审查评估。在核查方面，我们从省内外机构中严格遴选了35家优秀核查机构，初步培育形成了一支专业水平高、实战经验丰富的专业核查队伍。

（五）建设电子信息管理系统。广东省市共同筹建广州碳排放权交易所作为广东省级交易平台，同时建成企业碳排放信息报告核查系统、配额注册登记系统、碳排放权交易系统三大信息系统，有效满足碳排放管理和交易的日常需要。

（六）加强能力建设及相关研究。大力开展能力培训，组织地市发改系统、控排企业、核查机构、交易从业人员等参加各类专题培训60余批次，培训人员约6000人次。各方参与碳市场的能力得到显著提升。在每年的广东省低碳专项资金中，专门划拨一部分用于碳交易机制研究和具体工作，为碳交易工作提供资金保障。

（七）提升碳市场活力和碳金融实力。广东省是国内唯一采用配额有偿竞价发放机制的碳交易市场。初步构建起一、二级市场互促共进的多层次市场体系。以市场需求为导向，采取完善交易规则、优化交易方式、简化交易手续、减少交易费用等方式，吸引投资机构与个人参与活跃碳市场。2016年以来，广碳所会同相关金融机构陆续推出了配额抵押融资、配额回购、配额托管、远期交易等新业务，受到企业、机构的欢迎和好评，2015、2016年交易量爆发性增长了四倍多，累计交易量占全国的四成左右，为盘活企业碳资产提供了全方位的绿色金融服务。

（八）大力支持全国碳市场建设。全国碳市场计划于2017年正式启动，目前各项工作正在稳步推进。广东省一直积极主动配合全国碳市场建设，研究确定纳入全国碳市场体系的首批企业名单，对纳入全国碳市场的首批企业历史温室气 体排放信息报告进行核查并上报国家发展改革委。积极响应国家号召，发挥试点辐射带动作用，正式设立全国碳市场能力建设（广东）中心，首创专家讲师团模式，协助兄弟省市共同做好全国碳市场建设工作，目前已先后协助江西、贵州、广西、海南等省区开展碳交易能力培训工作。在全省各界的共同努力下，碳排放权交易试点工作取得了积极成效：

一是企业碳排放总量和强度实现双降。广东省控排企业碳排放总量和强度2014、2015年连续两年实现双降，其中2014、 2015年企业碳排放量与上一年相比分别下降3%、 4.5%，2015年广东省水泥熟料、粗钢、原油加工、机组发电的主要单位产品碳排放较2013年分别下降了4.9%、8%、7.2%和24%。据统计，有超过60%的控排企业实施了节能减碳技木改造项目，超过50%的控排企业实现了碳强度下降，为完成国家下达广东省的单位生产总值二氧化碳排放年度下降目标作出了重要贡献。

二是市场交易活跃度和流动性大幅提高。2015年度配额交易市场成交量1469万吨．成交金额2.04亿元，比2014年度分别增长666%和441%, 截至2017年4月30日，广东省碳交易市场配额累计成交5497.96万吨，总成交额13.71亿元，分别约占全国的35.9%和37.4%，并成为全国首个配额现货交易额突破十亿元大关的试点地区。2015年3月广东省启动全国首笔线上CCER交易以来，至今已累计成交2444万吨，用于抵消企业排放的CCER主要来自贵州、内蒙古、云南、青海等西部欠发达省区，有力推动了全国生态补偿、低碳清洁能源发展等工作。

三是企业碳资产管理意识进一步增强。与 2013、2014年度相比，2015年度交易活跃期大幅提前，在履约期初即出现大量交易，如2015年度履约期第一个季度交易量同比增长3647%，并出现单日180万吨的最高交易量。2016年度履约期第二个季度更以单日371万吨创下2016履约年度单日成交记录。39家控排企业使用了420万吨 CCER用于履约，其中超过40%的CCER用于与配额置换，说明广东省企业碳资产管理的能力有较明显的提升。

四是碳金融市场规模显著增长。2015年度，参与广东省碳市场的机构投资者比2014年度增长 90%，个人投资者增长130%。碳金融相关业务产品广受欢迎，其中配额回购业务为控排企业和投资机构双方共撮合了400多万吨的交易业务，配额托管业务涉及配额数量782万吨，广东省成功落地国内第一单碳排放配额远期交易业务之后，累计开20余单，共计交易150余万吨；上线全国首个绿色金融服务平台“广碳绿金”后已征集到16家意向出资方，意向出资总金额达20亿元。

二、主要经验做法

广东省开展碳排放权交易既有自身独特的条件，又在全国具有较好的代表性。广东省经济总量全国居首位，工业行业门类比较齐全，但区域发展不平衡，珠三角经济总量约为粤东西北的四倍，全省还有多个地市人均GDP未达到全国平均水平。为此，广东省没有照搬国外经验，紧紧围绕中心工作和结合实际，推进市场机制建设，主要在以下几个方面开展探索：

一是坚持总量控制，实施适度从紧的配额管控政策。广东省碳交易政策按照“抓大放小” 的原则，先将区域内电力、水泥、钢铁、石化、造纸、航空行业排放2万吨二氧化碳以上的工业企业纳入控排范围，总排放占全省65％左右。 “十二五”时期广东省承担了全国最高的降碳指标任务，我们坚持“总量控制、适度从紧”的政策方针，2013、2014和2015年配额总量分别设定为3.88、4.08和4.08亿吨，为配合“去产能、去库存”工作，2016年配额总量降至3.86亿吨以内，其中控排企业配额减少500万吨，配额管控持续收紧。广东省还率先将新建项目纳入碳排放管理，规划新上项目时要求进行碳评，并在配额总量设定时予以统筹考虑，做到“优化存量、控制增量”，为下一步广东省控制碳排放总量，争取在全国率先达到碳排放峰值做好准备。

二是坚持正向激励，建立“鼓励先进、淘汰落后”的配倾分配机制。根据全省行业企业单位碳排放平均水平，参照国内外先进地区情况，合理制定控排企业碳排放基准线，并以此划分先进和落后企业及计算发放配额，从而大力鼓励企业提高碳生产力，降低全社会碳排放水平。2016年度除钢铁短流程、石化企业等使用历史法之外，大部分企业均采用基准线法分配配额，基准线法分配的配额占比增至92%，基准值均采用国内先进值或行业标杆，引导企业加快转型升级。

三是坚持有偿分配，树立碳排放资源稀缺、有偿使用的理念。广东是国内唯一尝试配额免费和有偿发放相结合的试点，2013年企业免费配额的比例为97%， 2014年电力企业进一步降低到95%，企业既获得了大部分免费的碳资产，又承担了一定的减排压力，体现了“资源稀缺、使用有价”的理念，提高了企业主动减碳的意识。目前广东省已成功组织了16次有偿配额拍卖，拍卖收入约8亿元，为全国碳市场配额有偿发放管理工作提供有益的参考和借鉴。

四是坚持透明公开，培育健康良好的市场环境。碳市场是政府创设出来的市场，政策的不确定性对市场形响很大。广东省一直致力于建立公开透明的市场环境，及时公布相关政策信息，例如连续三年公布配额分配总体方案，内容包括配额总量、分配方法、分配因子、基准值、有偿配额数量、企业名单等等，是有效信息公布最多的试点地区之一。

五是坚持严格监管，有效保障市场各方的切身利益。建立第三方核查制度，以政府采购形式招标确定第三方核查机构名单，建立核查机构黑名单制度和绩效考核机制。核查员要求培训上岗，对核查机构每年的核查工作进行考核评议，不符合要求的入黑名单并取消核查资格。每年3月起，对控排企业上一年度碳排放信息报告开展第一轮核查工作，组织专家对第一轮核查结果进行集中评议，发现问题后及时进行第二轮抽查、复查和复核，对企业虚报、瞒报、漏报等情况绝不姑息，发现一起处理一起，确保企业排放的“一吨碳就是一吨碳”。

六是广泛听取意见，建立相对民主的管理决策机制。在整个碳排放管理过程中，政府依据各利益相关方的意见作出决策，确保决策的科学性和有效性。为此，广东省建立了配额评审委员会制度，配额方案必须经评委会评审再报省政府批准方可实施，评委会由部门、专家、协会和企业代表组成，其中专家不得少于三分之二。依托行业协会、研究机构组建了行业配额技术评估小组，负责收集反馈企业意见，对配额管理工作提出意见建议。

七是注重外延发展，利用碳金融反哺实体经济。为了发挥碳市场的绿色融资和服务实体经济的作用，广东省先后推出了配额抵押融资、配额回购融资、配额远期交易、碳交易法人账户透支、碳附加资产证券化、碳债券、碳租赁等多个碳金融相关业务产品，正在研究开发碳期权等更丰富的碳金融衍生产品，并大力支持和鼓励银行、保险公司、基金公司等发展碳金融服务业务，争取将碳资产打造成为企业的新型融资工具。此外，我们积极将碳交易理念延伸至低碳社会和消费领域，广州、东莞、中山、韶关、河源、惠州市等六个碳普惠制试点工作全面铺开，在社区居民的节水、节气、节电以及低碳出行、林业碳汇、低碳产品等领域开展试点，成立了广东省碳普惠创新发展中心，搭建省级碳普惠推广平台，组建低碳商家联盟，今年还将首次尝试允许碳普惠核证减排量直接用于抵消碳市场控排企业的实际排放，实现碳普惠与碳市场的链接。

三、下一步工作

2017年，我们将进一步深化碳排放权交易试点工作，按照国家和广东省委、省政府的工作部署，重点推进以下工作：

一是提升碳交易管理水平。完善配额总量设定和分配机制，做好2016年配额清缴履约和2017年配额分配准备，研究全国碳市场以外的本省控排行业的去留问题。逐步公开企业碳排放信息。加强市场交易监管，严格对未履约企业处罚。

二是加快碳金融体系创新。鼓励银行、金融机构建立绿色信贷机制，大力发展碳金融，适度创新、稳步推出碳远期、碳掉期、碳期权、碳租赁、碳债券、碳资产证券化和碳基金等各类碳金融产品。加强企业碳资产管理能力建设，提升企业碳减排责任意识。研究出台鼓励投资机构、金融机构参与碳交易的政策措施，吸引更多的社会资本参与碳市场。

三是打造国家级碳交易综合平台。加快推进广州碳排放权交易所增资扩股工作，积极引入国家、省级战略投资者，推动股权结构多元化。完善交易所管理架构，着力提升服务水平，打造国家级有偿配额竞价平台和碳交易综合性平台。加快筹建以国家自愿减排量(CCER) 为首个品种的创新型期货交易所。

四是积极参与全国碳市场建设。按国家要求完成广东省纳入全国首批控排企业碳排放数据报送工作，配合做好全国碳排放配额初始分配。发挥试点辐射作用，开展全国碳市场泛珠三角区域"9+2”全方位合作，积极争取全国碳市场交易平台落户广东。进一步推进与全国碳市场对接，制定试点市场和全国市场对接方案，确保广东省试点市场平稳过渡到全国市场。

五是加强对外宣传。系统梳理总结广东省碳交易工作经验和做法，积极主动向国家发展改革委汇报工作成果。加强与省内外媒体合作，利用网络、报纸、微信、论坛等，多途径、多角度宣传广东碳市场的优点、特点和亮点。