坎昆：脆弱的谈判
时间： 2010-12-15

      勉强达成的《坎昆协议》，继续暴露着美国对于联合国多边谈判机制的深度不信任。

      不过，即便是在各国分歧加大的联合国多边谈判中没有任何筹码也没有任何更多让步的美国，在坎昆会议上仍然得到了大部分想要的条款。

      这其中，就包括一个资金来源模糊，由世行托管的气候绿色基金，对发展中国家更加严格的国际磋商与核查以及一个前途不明的《京都议定书》第二承诺期。

      讽刺的是，坚决要求对发展中国家进行核查的美国，“在此次坎昆会议上，没有得到承担其应有的责任，未同意就其国内行动进行稳健的报告与评估。”世界自然基金会（WWF）全球气候行动项目负责人Gordon Shepherd表示。

      然而，迫切需要一次胜利的UNFCCC气候谈判，用“各国共识”而非投票的方式达成了《坎昆协议》，作为聚集了世界各国谈判代表，耗时2周的联合国谈判，仅仅能达成一个阶段性成果，令人想起了已成鸡肋的多哈谈判。

      会后，UNFCCC方的“帮助未来进一步的气候谈判，以实现在德班达成具有法律约束力的协议目标”的这种说法，看起来似乎似曾相识。

      如果把德班换成波兹南，哥本哈根或者坎昆，气候变化谈判就在程序和目标上原地打转，然至少在三年以前，发达国家“需要承诺到2020年在1990年的基础上减排25%至40%”的表态，还是一个令不少人憧憬并深信将在不久将来就会得以实现的目标。

      动不动就瘫痪的联合国谈判机制

      进行了二十余年的联合国气候变化谈判，已有举步维艰之感，而基于全票赞成才能通过的联合国投票制度，也由于某些国家的立场，而动不动就濒临瘫痪。

      在坎昆会议召开前夕，日本共同通讯社就发消息称，日本将反对在联合国气候变化框架公约第16次缔约方大会延续《京都议定书》。新闻中引用了一位副部长兼高级气候谈判员的话，其称日本将反对在2012 年以后继续《京都议定书》，即使这意味着将在联合国中孤立自己。 在大会召开的第一周，日本代表更在现场宣布，无论在什么条件下，都不会继续留在《京都议定书》的第二承诺期内。

      然令人失望的是，各国除了施加国际压力之外，也再无良法。

      Gordon Shepherd认为，由于日本和俄罗斯等国家的反对，在南方形成关于《京都议定书》的决议的困难仍然较大，但这些反对国家也将面临越来越大的全球社会的压力，督促这些国家一起去建立《京都议定书》的第二承诺期决议。

      在谈判第二周的最后两天，玻利维亚联合国大使Pablo Solon 又在会谈开始时，以“进程与联合国的程序不符”为理由，表示非正式磋商不能取代正式谈判进程，最终对草案持否决态度。

      玻利维亚得到了众多NGO的支持，地球之友美国分部就认为，“我们必须承认由气候变化前线上的发展中国家起到的英雄般的领导作用，尤其是谈判中的玻利维亚。我们感谢玻利维亚总统Evo Morales和大使Pablo Solon的领导作用，玻利维亚经常强有力且勇敢地倡导什么是世界需要的，与放弃对未来子孙责任和自私地追求短利的富裕国家形成鲜明对比。”

      在会议结束后，玻利维亚更谴责在没有共识下通过坎昆文本，并认为坎昆协议显然是失败的，因为它将可能导致全球升温4摄氏度，危及人类存亡。

      “最新的科学报告指出，每年有三十万人死于气候变化引发的灾难。坎昆协议使威胁加剧，使每年因此死亡的人数上升到100万。这是我们无法接受的。”玻利维亚谈判代表团在声明中表示，“所谓的多边主义胜利，其实只是富有国家威迫哄骗其他国家接受基于富有国家立场而制定的协议的胜利。最富有的国家在减排和资金上没有提出新的东西，反而千方百计地从已经作出的承诺中倒退，在所有可能的地方打开漏洞，从而减轻他们采取行动的责任。”

      “当玻利维亚在谈判结束前提出我们不同意文本，我们遭到驳回。一份强者当道的协议并非真正的谈判，而是强加于人。”玻利维亚代表团认为。

      全球化国际论坛中国项目负责人文佳筠也认为，假如提出反对的是美国，反应又会如何，以共识而非投票来做决定，是发达国家由于担忧发展中国家在票数上占有优势而首先提出的。

      不过谈判代表也明显有其他看法。菲律宾负责REDD+方面谈判的代表就对《第一财经日报》表示，“玻利维亚的脑子太难搞了。”

      例如坎昆所达成的REDD+（减少毁林和森林退化以及其他林业活动所致排放量）的决议，尽管没有涵盖所有条款，但这个决议为菲律宾国内行动提供了国际动力。上述菲律宾代表认为，而玻利维亚的阻挠有可能令大会一事无成，“可是他们却在国内继续进行矿业活动，他们反对的不是气候变化问题，完全是政治。”

      小岛屿国家则是更明显的一个例子。在大会期间所透露出的维基解密勾画了马尔代夫是如何对于美国300亿美元快速启动资金的轻信。 出于对启动资金的渴望，也正是小岛屿国家联盟在第一周中针对建立“法律形式”方面接洽小组的提议，加深了《京都议定书》第二承诺期的危机。

      然而在坎昆会议进入第二周的一次采访中，来自小岛屿国家的各位元首除了在接受《第一财经日报》采访时呼吁会议达成协议，投放绿色基金外，对于如何挽救《京都议定书》毫无良法。

      事情还可能变得更糟。据记者从不愿透露姓名的谈判代表方得知，对于这笔启动资金，在资金还未投放之时，一些发展中国家已经出现了分歧，为得到资金，希望对于“脆弱性”有更新定义，竞相争当最脆弱国家。

      只相信市场机制的美国人

      “我们没能在坎昆取得需要的进展——反对者首当其冲则数美国。在这些国家急需政治改变。”对自己国家持严厉批评态度的地球之友美国分部在坎昆会后认为，“作为美国人，我们对这样的事实——我们的总统，奥巴马没有完成对解决此问题起领导作用的承诺感到悲哀。他的代表们已经威胁和恐吓其他国家接受基于承诺的方式，而总统本人已经极大地忽略了气候变化。”

      某国际环保组织气候与能源经理杨爱伦也认为，美国作为对气候变化问题负最大责任的国家，却在国际谈判中继续扮演着最不负责任的角色，弱化了坎昆大会在各个方面的成果，给气候拯救之路带来了很多不确定性。

      不过实际上，在美国连五角大楼都热心于气候变化问题。

      在坎昆会议谈判陷入拉锯战的第二周的一天下午，当美国气候变化谈判代表团在全球总体减排目标愿景、技术转移、气候变化适应等问题阻碍文本进程的时候，美国国防部却在边会上大谈美国海军在海平面上升方面所做观测，以及所带来的对气候变化适应的影响。

      美国防部副助理部长阿曼达·多瑞（Amanda Dory）表示，2010年五角大楼新的《四年防务评估报告》列出未来四年中五角大楼优先考虑事务，其中气候变化第一次被写入四年防务评估报告，且美国防部希望在气候变化问题上发挥出“领导力”作用。

      有趣的是，在哥本哈根气候变化会议之后，“领导力”这三个字就从美国气候变化谈判代表团的口中消失了。

      “这不是反对科学或者是反对气候变化，这根本是一个思考方式和方法论问题。”一位参与谈判的发达国家代表（其实就是美国的一位技术方面谈判代表）对记者表示，美国对于从上而下（top down）的这种联合国计划和分摊形式，有着方法论上的异见，美国更崇尚自下而上的自发行为，也就是在哥本哈根协议中所出现的“基于承诺”的方式，而非规定全球减排目标。

      从此角度出发，也就不难理解美国在使用公共资金方面资助其他发展中国家的抵抗情绪。

      这也直接导致了在《坎昆协议》中，成立的绿色基金缺少详细的资金来源说明，也尚缺真正的落实。

      据谈判匿名人士对记者表示，在私下的一个场合，美国代表团成员表示，在资金问题上最多只可能承诺1亿多美元，这同其实际上应该承诺的20多亿美元完全不成比例。

      气候组织大中华区总裁吴昌华则认为应当密切注意近日世行的一系列举措，其中包括允许希望利用市场手段扩大减排规模的发展中国家从世行启动的一个新的全球合作基金获得资金和技术支持，“这个总额达到1亿美金的基金将为美国留出变通之所。”

      据记者了解，该基金目前正式命名为 “市场准备伙伴基金”，目标是总共筹集1亿美元，预计2011年初开始运作，支持包括技术、政策和制度干预在内的各种碳市场准备度举措。

      中国也加入了伙伴基金。国家发改委副主任解振华表示：“中国已在5个城市和8个省开展了低碳经济试点。中国准备探索利用国内排放交易制度实现减排的可行性。"市场准备伙伴基金"将为这个举措提供及时的支持。”

      除此之外，美国学界还在一直探索除UNFCCC以外的谈判道路。

      主持了“国际气候谈判机构研究”的哈佛大学肯尼迪学院气候协议项目主任罗伯特·斯塔文就在调查中发现，联合国作为国际谈判机构，有三个挑战：首先是其缔约方的数量和分布复杂性，其次是不考虑到各国排放以及脆弱性的不同，却赋予了同等投票权利，并要求共识的会议过程；第三是在发达国家和发展中国家间长期的分歧以及过于政治化的谈判过程。

      斯塔文就提出，对于未来国际气候谈判，应该有可替代选择，例如世界主要经济体论坛、二十国集团峰会等等。

      同时还可以找到一些“沟通桥梁性国家”，例如韩国、墨西哥或者土耳其，同时代表着工业化国家和发展中国家，在各集团之间进行协调工作。斯塔文并建议“三可”核查的过程可以参考国际能源署在核能方面的审查。

      美国外交政策委员会能源项目专家麦克· 李文则认为，例如关于碳交易的内容完全可以拿到WTO项下，关于能源的项目则可以拿到世行项下，最终在UNFCCC中保留一些基本的协议元素。(第一财经日报)