2030年碳排放峰值承诺背后：万亿碳交易规模待启动
时间： 2013-09-13

      “中国争取在2017年开展全国性的碳交易。”巴黎气候大会开幕前的媒体吹风会上，中国气候谈判代表解振华表示，并称顶层设计和相关立法都在推进中。达成全球性协议，限制温室气体排放，避免气候变化导致的灾难性后果是正在召开的巴黎气候大会(《联合国气候变化框架公约》 第21次缔约方会议暨《京都议定书》第11次缔约方会议)的目的。

      中国政府已经承诺在2030年达到碳排放的峰值，如何有效减少排放成为重要任务。

      碳交易一直被认为是一种有效的减排手段。中国目前已经进行了7个碳交易试点工作，积累了一些经验。日前发布的《中国应对气候变化的政策与行动2015年度报告》显示，截至2015年8月底，7个试点累计交易地方配额约4024万吨，成交额约12亿元；累计拍卖配额约1664万吨，成交额约8亿元。试点地区2014年和2015年履约率分别达到96%和98%以上。

      不过要想将目前各自为政的7个试点发展成全国统一的碳市场，不仅要进行制度的顶层设计，还要看政府的决心：愿意承受多大的减排成本。

      碳市场缺乏法律保障

      这并不是中国第一次将开展全国性的碳交易提上日程。事实上，在今年，一些专家和官员在正式和非正式的场合常常提到的是“争取在2016年开展全国性的碳交易。”

      “要想形成全国统一的碳市场，必须要有法律依据，否则全国7个试点各自为政、市场互不相通，是无法统一碳市场的。”中国政法大学民商经济法学院教授曹明德表示。

      在我国目前现行的《环境保护法》和《大气污染防治法》中，二氧化碳并没有被认定为污染物，这意味着无法利用这些法律来规范它。

      与碳和碳市场相关的，目前仅有2014年底出台的《碳排放权交易暂行管理办法》，以及各试点城市、地区自己出台的暂行办法。而各个试点的暂行办法对纳入范围的企业标准设定、配额分配方法等诸多方面都存在不一致的地方。

      比如湖北省规定本省行政区域内年综合能源消费量6万吨标准煤及以上的工业企业，实行碳排放配额管理；广东省规定年排放二氧化碳1万吨及以上的工业行业企业，年排放二氧化碳5000吨以上的宾馆、饭店、金融、商贸、公共机构等单位为控制排放企业和单位；深圳市则规定任意一年的碳排放量达到3000吨二氧化碳当量以上的企业，和大型公共建筑和建筑面积达到一万平方米以上的国家机关办公建筑的业主都实行碳排放配额管理。

      在法律效力方面，各试点地区中，只有深圳、北京和重庆通过了地方立法，对排放单位的约束力相对较强。其他试点地区基本以政府规章进行规制，个别试点地区如天津仅以部门文件为依据。

      在违约处罚方面，天津处罚力度最轻，仅使用限期改正和3年不享受优惠政策。其他试点地区虽使用了不同程度的罚款措施，比如处以1万元到3万元不等的罚款，但惩罚力度有限。

      中科院科技政策与管理科学研究所所长王毅在第六届地坛论坛上公开对现有的制度是否能够保证一个全国市场的良性运行表示质疑。

      曹明德介绍，统一的碳市场的前提是总量控制、许可证、碳排放交易制度，相关的还有登记、核查、报告制度等等，这些都需要一个有力的法律保障。 

      现在一个好消息是，国家发改委已经研究起草了《全国碳排放权交易管理条例(草案)》， 并于今年7月召开全国碳排放交易管理条例草案听证会，就涉及的碳排放配额分配管理制度、碳交易核查机构资质认定两项新设行政许可作了说明。

      《应对气候变化法》的草案制订也在进行中。9月，国家发改委就《应对气候变化法(初稿)》召开了交流研讨会。厦门大学[微博]中国能源经济研究中心主任林伯强表示，作为上位法，《应对气候变化法》中应该对碳交易等减排手段的内容加以规定。

      除了规定不同和效力存疑外，由于各个试点之间不能互通，缺乏全国性的法律规章条例，对于投资者的信心也产生了不利影响。

      碳交易体系的基本要素之一就是金融。在业内人士看来，金融机构的参与可以增加碳市场的流动性，促进碳市场价格发现功能的实现，发现成本最低的减排途径。金融机构主要通过碳基金理财产品、绿色信贷、信托类碳金融产品、碳资产证券化等方式参与碳交易，活跃市场。

      2014年12月30日，中信证券与北京华远意通热力科技股份有限公司在北京环境交易的撮合下，正式签署了国内首笔碳排放权配额回购融资协议，融资总规模1330万元。

      但是，总体来看，当前碳市场的交易主体还都是控排企业，除了履约时的刚性交易之外，大多数企业对配额的日常管理和交易仍然缺乏必要的认识，碳资产长期放在账户上不动。北京环境交易所碳交易中心主任王阳认为，只有赋予碳配额更多的金融属性，才能让控排企业意识到参与碳市场不仅仅是碳排放权的买卖，更是获得资金的重要手段。但是，“国内7个试点相对独立，虽然各个试点在这方面也很努力地去创新了，但是规模不大，很难形成金融的规模效应，还没有对市场有特别大的作用。”

      曹明德认为，碳投资作为一种金融产品是和股票类似的。“没有法律依据，7个试点不能互相交易，价格不同，不是统一市场，很难预测投资前景。而投资是要考虑回报的，要看长远收益。”

      在林伯强看来，关键是下定决心要做，全国性碳市场可以先做起来，法律制度建设应该在尝试中尽快跟上。

      全国性碳市场急待试行

      在本次巴黎气候大会的发言中，中国国家主席习近平重申了中国将要在2030年达到碳排放峰值。“这是一个很重要的政策导向，标准的碳市场是有总量上限的，达到峰值是一个前提。这对建设全国市场来说是一个很重要的信号。”王阳表示。

      离2017年只有一年多的时间，曹明德建议，国家发改委应该尽快制定出全国试点方案、启动全国碳市场试点。

      “7个试点可以先做出一套换算比例，这样可以相互之间进行交易，做出统一的方案体系，连接成一个市场，之后其他地区可以在某一时间加入。如果换算没有可行性，就需要将现有的清零，重新进行全国统一的交易平台试点。”曹明德建议，没有必要再去进行区域性的碳交易试点，如果各个区域之间仍然是各自为政，只会为建设全国统一的碳市场带来更多不便。

      曹明德还建议，全国性碳市场在设计之初也要同时考虑到国际可比性和兼容性，这样在远期才能够和欧盟、美国的碳市场进行对接。

      而针对全国性碳交易的顶层设计，总量确定、配额分配、在交易之前如何核查交易量和排放量等等，都是需要慎重考虑的问题。

      ”先定总量，然后确定每年的减排总量，分配到不同地区和行业，最后落实到具体的排放主体。”王阳表示，不同地区和行业发展水平不同，比如北京和青海、西藏的发展水平、环境差别很大，那么一刀切就不太好推进碳市场的建设，所以有些地区减排的要求可以松一些，只要不增加排放即可。

      曹明德表示，应该在对不同发展地区的差别对待和公平平等之间取得平衡，如果给西部分配更多的配额，就相当于给西部企业分更多的钱，给了它们更大的污染空间，因此必须慎重，首要的前提是环境质量不准恶化。 但是这样会否造成东部企业去西部购买排放额度，然后仍然在本地增加排放？

      曹明德表示，交易制度本身就有一个集中排放的问题，但是对总量减排应该没有影响，因为总量也是在逐年减少。“当然，可能会对本地的环境造成影响，那么就需要在配额分配和设立交易许可证的时候对此进行考量，可以设置购买上限。

      碳价格是直接反映企业减排成本的指标。根据各个试点发布的数据，当前，北京和深圳的碳价较高，在40元／吨左右，而其他5个试点多在10~20元之间。

      而据中国碳论坛(CCF)和ICF国际咨询公司联合开展的《2015中国碳价调查》(下称《调查》)，国内7个试点碳交易市场的交易活跃度较低，碳价也有走低趋势。

      《调查》称，许多试点的碳价2013年和2014年建立之初有短期上涨，比如，深圳的碳价在2013年10月的较短时间内曾超过人民币100元/吨，但在2014年末和2015年初下滑。2015年5月和6月，大部分试点的碳价急剧下跌，上海碳市场的碳价一度跌至9元/吨。

      国家应对气候变化战略研究和国际合作中心副主任邹骥认为，这很大程度上是因为碳限额过剩。价格过度下跌后，碳交易就失去了迫使企业减排的威慑力。

      王阳表示，几个试点价格下行比较明显，这和当地配额分配较多可能有关系。“配额分配非常重要，也是难度最大的，因为要根据企业的历史排放量推算现在和未来的排放量，肯定会出现变数，比如经济下滑时，就会出现配额过多。”

      证明这一观点的典型案例就是欧盟。欧盟是目前全球第一大碳排放权交易市场，也被认为是碳排放制度建设最先进的地区。但是第一期发放的免费配额过多，随后发生的金融危机导致经济不景气，供过于求，碳价急剧下跌，从每吨30欧元跌至每吨5欧元。根据世界银行[微博]以及第三方评估机构发布的报告，欧盟的碳交易减排机制没能发挥应有的作用。

      曹明德表示，配额发放不能过于宽松，也不能太紧，应该像5年预算那样，逐年缩减，比如每年减少10%，必须让企业在技术和经济上通过努力可以达到减排目标。这样既不会对企业构成太大压力，也给企业减排的动力。

      世界银行预测，2020年全球碳交易总额有望达到3.5万亿美元，有望超过石油市场成为第一大能源交易市场。中国国内的多个研究机构认为，中国碳交易市场规模将在1000亿元以上，并且在2020年之后达到万亿元的规模。